Аутсорсинг питания по-тульски или увод денег в другие регионы

Предприниматель Александр Демьянченко, участвовавший в общественных обсуждениях по аутсорсингу питания в больницах, написал о впечатлениях от общественных слушаний и сути происходящего в этом направлении процесса.

Размышления касаются  первого этапа общественных обсуждений тендера по аутсорсингу питания в пяти крупнейших больницах Тульской области

Вот и закончился первый этап общественных слушаний по обсуждению крупных закупок по пяти крупнейшим учреждениям здравоохранения Тульской области. Планировалось размещать услуги по организации питания больных на срок более двух лет на общую сумму более 850 млн. рублей.

На сайте «Открытый регион 71» где размещаются материалы общественного обсуждения данных закупок, появились протоколы первого этапа обсуждений. «Тульская областная психиатрическая больница» и «Тульский областной противотуберкулезный диспансер» приняли решение об отказе от размещение указанных заказов за общую сумму более 440  млн. рублей, а «Тульская областная клиническая больница», ««Новомосковская городская клиническая больница»» и «Тульская городская клиническая больница скорой медицинской помощи им. Д.Я. Ваныкина» приняли решение о продолжении процесса закупок без учета результатов общественных слушаний.

Хотелось бы проанализировать информацию протоколов,  ключевые вопросы,  заданные в ходе общественных обсуждений данных закупок  и ответы на них заказчика и представителей областных структур, чтобы понять суть происходящих процессов.

Первый блок вопросов, заданных в ходе общественных обсуждений касался целесообразности и экономической эффективности планируемых бюджетных трат.

Из ответов руководителей и представителей органов исполнительной власти  региона следует, что целью внедрения аутсорсинга питания больных является отнюдь не экономия бюджетных средств, а всего лишь избавление руководства лечебных заведений от функций по организации работы пищеблока, как непрофильной деятельности. Такая постановка вопроса о непрофильных функциях была бы уместной, если бы финансирование лечебных учреждений осуществлялось в достаточных объемах. В настоящий момент, когда недостает средств на самое необходимое: медикаменты, достойную зарплату сотрудников, ремонт помещений больниц  и оснащение их  оборудованием, позволить дополнительные расходы ради освобождения от функций, которые традиционно осуществлялись лечебным заведением, а в настоящий момент вдруг стали непрофильными, на наш взгляд,  является непозволительной роскошью.

В этой связи, у жителей области может возникнуть вполне резонное предложение: поскольку у руководителя и административно-технического аппарата больниц станет меньше обязанностей, то не логично ли будет уменьшить оплату персоналу больницы, ранее отвечавшему за ликвидируемые функции? Таким образом, возможна хотя бы частичная компенсация дополнительных затрат бюджета.

Второй блок вопросов касается обоснования стоимости планируемого контракта или начальной максимальной цены контракта.

Из ответов на вопросы участников обсуждения о природе начальной цены контракта следовали ответы, что она получена путем запроса предложений от участников рынка. На просьбу назвать фирмы, подавшие предложения цены следовал ответ, что это закрытая информация. Из 8 запросов, направленных участникам рынка, предложения дали 3 фирмы. Для сведения можно добавить, что среди фирм, подавших предложения, тульских нет.

Смею предположить, почему заказчиком из множества способов определения начальной цены контракта выбран указанный способ.

Нам известно, что вышеупомянутые учреждения здравоохранения проводили расчеты фактических затрат на организацию питания за прошедший год. Итоги таких расчетов потенциальным Тульским участникам тендера не известны. Вместе с тем, существующая модель структуры затрат на питание больных, позволяет очертить основные статьи расходов на питание. Структура затрат при существующей схеме организации питания больных силами поваров, находящихся в штате больниц включает стоимость продуктов питания, затраты на оплату труда и налоги с нее, эксплуатационные расходы по содержанию помещений пищеблока и оборудования, расходов связанных с исполнением сопутствующих функций.

По нашим сведениям, фактические затраты питания одного больного при ныне действующей схеме приготовления пищи поварами больницы колеблются в пределах от 130 до 230 рублей в день, в различных учреждениях здравоохранения нашей области. По информации контрольных проверок организации питания в лечебных учреждениях России, характерными недостатками организации питания больных являются, во-первых, финансирование данного раздела по остаточному принципу. Во-вторых, отсутствие должного контроля качества и безопасности работы пищеблока, столовых и буфетов со стороны руководителей лечебно-профилактических учреждений, считающих данный вид медицинской услуги второстепенным.

Наиболее часто встречающимися нарушениями являются:

нецелевое и нерациональное расходование средств, выделяемых на закупку продуктов питания. Несоответствие лечебных диет, картотеки блюд, семидневного меню требованиям приказа Минздрава России от 05.08.2003 № 330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно- профилактических учреждениях Российской Федерации» нарушения выполнения требований соответствия химического состава и калорийности диет нормативным требованиям, низкий уровень пищевой ценности лечебных рационов, отсутствие белковой коррекции лечебных рационов;отсутствие системы внутриведомственного контроля за организацией и проведением лечебного питания.

Существуют подозрения, что перечисленные контрольными органами недостатки имеют место и в лечебных учреждениях Тульской области, но такие факты могут выявить или опровергнуть только  контролирующие органы нашего региона, которые не предают гласности акты проверки бюджетных объектов по вопросам питания. Материалов проверок в открытом доступе нет.

В расчетах учреждений имеются сведения о фактическом количестве и ассортименте закупленных в течении года продуктов питания, и было бы интересным выполнить расчеты фактического вложения основных видов продуктов питания в блюда больных, сложившегося по факту в указанных учреждениях, чтобы убедиться в корректности требований заказчика соблюдать нормы вложения за предложенную цену контракта. А ведь понесенные заказчиками затраты на питание больных при нынешней схеме приготовления пищи не обременены арендной платой за помещения и оборудование, которые существенным образом повысят затраты на питание больных при схеме аутсорсинга.

Если попытаться проанализировать экономику данной деятельности по основным статьям затрат, можно обратить внимание на то, что в структуре затрат наибольший удельный вес составляли продукты питания (от 60 до 80% затрат).  В конце 2014 года, начале этого года произошел рост на 14-30%   цен на основные группы продуктов. Этот фактор еще поднимет удельный вес продуктов питания в структуре затрат на питание. 

Существенной статьей затрат является заработная плата персонала пищеблока и налоги на нее. Численность персонала пищеблока в настоящий момент сформирована на основе требований нормативных документов Минздрава и Роспотребнадзора, под существующую технологию приготовления пищи. Существующий уровень зарплаты поваров явно ниже среднего уровня зарплаты лечебного персонала учреждений и составляет, как правило, 13-20 тыс. рублей в месяц. Поскольку сохранять такой уровень зарплаты в дальнейшем вряд ли получится, следует предположить, что затраты на зарплату персонала в ближайшем  будущем так же окажутся  на 25-40% выше заложенных в расчетах заказчиками.

На общественных слушаниях, отвечая выступавшим, заказчики подчеркивали, что ныне существующий в лечебных учреждениях аутсорсинг питания основывается на доставке готового питания в учреждения, в упакованном по порциям виде. Недостатком такого метода организации питания называли невозможность выдержать требуемый температурный режим и условия транспортировки пищи. В этой связи при размещении заказов по названным учреждениям планируется готовить пищу на пищеблоках лечебных заведений. Преимуществом такого способа организации аутсорсинга называется возможность контроля исполнителя со стороны заказчика на стадии приготовления пищи, включая закладку продуктов.

В этом случае помещение пищеблока и оборудования победитель тендера должен взять в аренду, уплачивая арендную плату.

Ситуация с арендой платой за помещения и оборудование усугубляется тем, что в двухгодичном контракте арендная плата установлена заказчиком фиксированной на момент заключения контракта, а в жизни заказчик, согласно действующему законодательству, должен ее менять ежегодно, и не факт, что в меньшую сторону. По официальным данным, ежегодный рост арендной платы составляет от 10% до 30%.

Ежегодный рост стоимости основных эксплуатационных затрат, в виде электроэнергии, тепла, газа, воды, так же ежегодно составляет от 5% до 10%.

С учетом приведенных данных, произойдет рост всех составляющих статей расходов на питание, что неизбежно приведет к ежегодному росту стоимости питания на 10-15%, а за период действия планируемого контракта, 2 года, этот показатель удвоится.

В проекте тендерной документации заказчик предполагает возложить на исполнителя работ поддержание пищеблока в нормальном состоянии и замену оборудования за его счет. Информацию о фактическом состоянии помещений пищеблоков и оборудования заказчик не раскрывает, поэтому о размере предстоящих затрат победителя тендера можно только гадать. Вместе с тем, как показывают независимые исследования, в России, и, наверное, в Тульской области, из-за систематического недофинансирования, значительная часть пищеблоков бюджетных учреждений, в том числе и больниц, имеют не отремонтированные помещения пищеблоков и физически изношенное технологическое оборудование. Сумма затрат по их ремонту и замене оборудования может выражаться суммами, сопоставимыми с расходами на продукты питания.

В такой ситуации становится понятной позиция местных предпринимателей, которые реально не смогли спрогнозировать стоимость питания на столь длительный период. Они отдают себе отчет в том, что недостатки питания, свойственные при нынешней схеме организации питания просто остаются в стенах лечебного заведения, поскольку за организацию питания больных сейчас отвечает руководитель учреждения. При передаче  услуг на аутсорсинг, контроль станет жестким и никто не будет входить в положение победителя тендера, если финансовые условия работы будут объективно меняться. Принцип понятен: взялся за гуж, не говори, что не дюж! 

Остается непонятным, как быть руководителю, если победитель откажется от исполнения контракта по причине его убыточности, а других желающих работать на предложенных условиях не найдется. Поваров ведь у учреждения уже не будет, их уволят с момента перехода на аутсорсинг.

Наверное, читателям Вашего издания будут интересна информация, сколько продуктов должно быть в тарелке больного в день. Нормы закладки установлены Министерством здравоохранения РФ приказом от №.

Например, мясо говядины, молоко.

В открытом доступе в сети интернет имеются контракты по закупке всех продуктов питания бюджетными учреждениями Тульской области, и больниц в частности, за любой период. Специалистам контролирующих служб, при желании, несложно определить фактическое количество закупленных продуктов, в разрезе всей номенклатуры,  за любой отчетный период. Имея данные по фактическому количеству койко-дней, несложно сделать расчет фактического выхода основных видов продуктов питания в блюдах и сравнить их с нормами. Это позволит сделать выводы о фактическом, физическом вложении продуктов в блюда в расчете на одного больного, определить фактическую стоимость сырья в блюдах за прошлый период.

При размещении заказчиками конкурсной документации  на аутсорсинг питания, мы планируем выполнить такую работу самостоятельно, силами своих экспертов и в случае необходимости, оспорить в соответствующих инстанциях  цену контракта по существу.

Третий блок вопросов и ответов касался соблюдения норм законодательства РФ о размещении заказов.

В ходе слушаний, нами обращалось внимание и заказчиков, и органов областной власти, участвующих в процессе размещения заказов на то, что согласно  федерального закона,  контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В проектах документов размещения данных закупок, заказчиком эти принципы нарушаются т.к. ограничивается конкуренция. Схема размещения заказа выстроена таким образом, что все местные участники услуг общественного питания не смогут пройти допуск к тендерной процедуре из-за отсутствия исполненного одного контракта на сумму не менее 20% от цены планируемого контракта. Все они имеют опыт в виде нескольких контрактов, по сумме больших 20% порогу допуска, но заказчики почему-то упорно настаивают на допуске к участию в данных конкурсах только тех, кто имеет только один контракт. Вопрос, почему не сделать контракт более коротким, чтобы его сумма стала «подъемной» и для местных участников, была реальная конкуренция среди участников остался без аргументированного ответа.

Наши предложения изменить форму размещения заказа с конкурса с ограниченным участием на электронный аукцион, при котором отсутствует допуск участников, остались без внимания и поддержки заказчиков и присутствующих работников областных структур власти.

Доводы общественности о том, что проведение электронных аукционов доказало свою эффективность, процедура была конкурентной, все предыдущие заказы на питание размещались на срок один год, именно таким способом и практика доказала положительный опыт исполнения выигранных контрактов местными производителями остались не услышанными.

Четвертый блок вопросов касается технологии самого общественного обсуждения крупных закупок.

Первый опыт общественного обсуждения показал некоторые изъяны самой процедуры обсуждения, заложенной в региональный закон Тульской области от 26.06.2015 № 2256-ЗТО.

Ныне действующий Закон предусматривает два этапа общественного обсуждения: заочную форму на сайте «Открытый регион 71» в виде вопросов и ответов и очную форму обсуждения, следующую за заочным обсуждением. Оба этапа общественных обсуждений  оформляются протоколом, который размещается на указанном сайте.

В Законе существует требование к заказчику, согласно которому оба протокола направляются в орган исполнительной власти Тульской области, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Какова реакция контрольного органа на содержание протоколов, каковы действия этого органа на принятые заказчиком решения и соответствие этих решений требованиям законодательства, а самое важное, каким образом общественность узнает и оценит реакцию контрольного органа, пока остается за скобками данного регионального закона. В законе отсутствует механизм реакции контрольного органа на возможные неправомочные действия заказчика. Было бы, на наш взгляд, целесообразным, довести реакцию контрольного органа на действия заказчика до сведения общественности, опубликовав его на сайте «Открытый регион 71».

Указанным законом предусмотрен второй этап общественного обсуждения уже документации тендера. Вопросы потенциальных участников и ответы на них заказчика так же подлежат публикации на указанном сайте, как и на первом этапе обсуждения, но отсутствует очное обсуждение итогов второго этапа, перед принятием заказчиком окончательного решения о судьбе размещаемого заказа.

По логике вещей, если обсуждение всего нескольких строк информации о заказе, в виде названия заказа, способа его размещения, сроке контракта и сумме контракта, которые заказчик размещает на сайте на первом этапе общественных обсуждений предусматривает сбор общественности, предпринимателей, заказчика, контролирующих органов, прессы, то решения по обсуждению вопросов по целому массиву конкурсной документации, состоящего из многих сотен страниц, отдается на откуп только заказчику. Представляется, что такая постановка дела не способствует гласности и принятию заказчиком взвешенного решения. Предлагаем областной власти и депутатам областной Думы внести в действующий закон еще один этап очных слушаний, после проведения обсуждения документации заказа.

Так что же показали общественные обсуждения тендера на услуги по аутсорсингу питания больных, на  первом этапе обсуждения?

Суть их в том, что, формально не нарушая норм действующего законодательства,  областная власть «отодвигает» от участия в данном заказе местных производителей услуг. Пока непонятно отсутствие реакции на такие подходы к размещению заказа со стороны губернатора области, декларирующего поддержку местному бизнесу, созданию новых рабочих мест и привлечение в область новых инвестиций, а не увод денег в другие регионы и обескровливание финансовой системы Тульской области, лишение местных производителей продуктов питания рынков сбыта, пополнение армии безработных за счет сокращения поваров лечебных учреждений.