Сам термин «глава администрации» появился в нашей стране сразу после августовских событий 1991 года: взамен председателей исполкомов – областных, городских, районных. Тогда же началось строительство ельцинской властной вертикали, ведь все эти главы назначались: областные – президентом, городские и районные – областным, сельские – районными.

И лишь осенью 1997 года на тульскую землю вернулось выборное местное самоуправление. Так, через полгода после первых всенародных выборов губернатора, население региона, вновь придя на избирательные участки, назвала имена глав муниципальных образований и депутатов районных и городских представительных органов.

Выборное местное самоуправление в тот период было одноуровневым: в районах области и городах Тула и Донской. Руководитель города (района) был «царь и бог»: он одновременно возглавлял и само муниципальное образование, и местную администрацию, и представительный орган. Главы администраций сельских округов и районов областного центра назначались районными и городскими руководителями соответственно.

Такая система проработала до осени 2005 года. К тому времени нужно были приступать к реализации 131-го федерального закона, которым местное самоуправление разбивалось на 2 уровня: в составе муниципальных районов области появились городские и сельские поселения со своими главами, представительными органами и бюджетами.

В начале 2005 года прошли последние всенародные выборы глав муниципальных образований в двух районах области – Ефремовском и Суворовском. Дольше всех продержалась Тула: 30 октября 2005 года последние всенародные выборы главы муниципального образования город Тула. На них победил тогдашний и.о. главы города Владимир Могильников. Однако, теперь принципиально менялся его статус: он терял исполнительно-распорядительные функции и становился председателем Тульской городской Думы с правом голоса. Должность глав администраций городов и районов отныне замещались по контракту, а главы муниципальных образований (кроме Тулы) выбирались из состава депутатов соответствующего представительного органа. Исключение составили сельские поселения, где избранный из состава депутатов глава муниципального образования получил право возглавлять и местную администрацию, и Собрание.

Но всё это означало лишь одно: население были лишено права напрямую выбирать руководителей муниципалитетов любого уровня. Это бы «ноу-хау» окружения тогдашнего губернатора Вячеслава Дудки: районных и городским руководителям просто выкручивали руки, заставляя проводить через депутатов изменения уставов муниципальных образований, подразумевающих отмену прямых выборов глав и из «раздвоение» на главу МО – председателя Собрания и главу администрации. В тихой провинции перемен сразу не заметили, а Тула малость побузила. Публичные слушания в городской Думе показали, что общественность против, но фракция «Единая Россия» во главе со своим председателем Владимиром Могильниковым была иного мнения. В итоге изменения в Устав областного центра всё-таки протащили, прямые выборы главы города – председателя Тулгордумы отменили.

Гораздо позднее, в январе 2012 года, уже в качестве рядового городского депутата Могильников, выступая в прямом эфире программы «Тульский разворот» радио «Эхо Москвы» в Туле», на вопрос одного из слушателей, не была ли отмена прямых выборов градоначальника ошибкой, признался: да, была. По его словам, тогда шло выстраивание «вертикали власти», были отменены прямые выборы губернаторов, потом – глав муниципальных образований. Тогда же он напророчил, что в ближайшее время вслед за возвращением выборов руководителей регионов, будут возвращены и прямые выборы глав муниципалитетов, в том числе – главы Тулы. Тогда же о необходимости вернуть народу право выбирать руководителей муниципалитетов ещё раз заявили местные представители ряда партий, в том числе «Единой России», КПРФ, «Яблока».

Двухголовая система показала свою неэффективность почти сразу. Во многих городах и районах начались конфликты между главами-председателями и главами администраций: мол, кто главнее, кто авторитетнее, словом, кто «круче». В итоге областные власти решили из глав МО сделать и вовсе декоративные фигуры, основная задача которых – подписывать решения депутатского Собрания и от его имени – контракты с главами администраций. Даже зарплату у глав-председателей отняли, оставив «главенствовать» без отрыва от основной профессиональной деятельности. Доходило до абсурда: для формального трудоустройства главы муниципального образования специально сочиняли в штатном расписании какую-нибудь экзотическую должность, прозволяющую ему получать зарплату из бюджета.

В наиболее полной мере порочность «двухголовой» системы управления проявилась в Туле. Напомним хронологию событий и конфликтов.

28 августа 2009 года, в преддверии выборов в Тульскую областную Думу 5-го созыва, глава администрации Тулы Альберт Уколов написал заявление об отставке, мотивировав свой поступок «недоверием губернатора».

8 сентября 2010 года решением Тулгордумы главой администрации города утверждён Михаил Иванцов, до этого занимавший должность главы администрации МО Ленинский район.

5 марта 2010 года – за 10 дней до выборов в Тулгордуму 4-го созыва, депутатам которой предстояло избрать из своего состава главу города, Владимир Могильников о своей отставке, мотивируя свой шаг угрозами, поступающими в его адрес, но от кого они исходили – не уточнил.

31 марта 2010 года главой муниципального образования город Тула – председателем городской Думы из состава депутатов была избрана член фракции «Единая Россия» Алиса Толкачёва.

13 ноября 2010 года глава администрации Тулы Михаил Иванцов подал в отставку, пояснив, что его контракт не соответствует изменениям в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Он заявил, что будет участвовать в конкурсе на замещение должности главы администрации и тут же занял пост первого заместителя главы администрации города.

28 февраля 2011 года глава МО г.Тула – председатель Тулгордумы Алиса Толкачёва предпринимает попытку уволить Михаила Иванцова и назначить и.о. главы администрации Олега Козлова. На рабочее место последний допущен не был.

2 марта 2011 года Алиса Толкачёва удалена в отставку.

10 марта 2011 года главой МО – председателем Тулгордумы избран член фракции «Единая Россия» Евгений Авилов.

27 апреля 2011 года. Из двух претендентов на пост главы администрации Тулы 4 голоса набрал Михаил Иванцов и 15 – заместитель губернатора Андрей Агапов. Однако, это оказалось менее половины от состава депутатов. Решение не принято.

17 июня и.о. главы администрации города Михаил Иванцов уходит в отпуск, его обязанности переходят Олегу Самылину.

1 июля глава МО г.Тула Евгений Авилов подписал контракт с главой администрации города Олегом Самылиным, который ранее исполнял обязанности заместителя главы администрации.

26 января 2012 года последний сложил полномочия главы администрации Тулы в связи с передачей ему вакантного мандата депутата Тульской областной Думы от партии «Единая Россия».

Таким образом, начиная с 2009 года, в Туле сменилось 3 главы муниципального образования – председателя городской Думы и столько же глав администрации, не считая тех, кто временно исполнял эти обязанности. При этом с 26 января по настоящее время пост главы администрации Тулы вакантен. Обязанности руководителя исполнительно-распорядительного органа города всё это время исполняет первый зам.главы администрации Александр Ядыкин.

Местный политикум объясняет затягивание конкурса за замещение должности главы администрации Тулы волей губернатора Владимира Груздева: мол, нет у него надёжной кандидатуры, вот и медлит…

Кстати, малоэффективность доказала и двухуровневая система местного самоуправления по линии муниципальный район – городское (сельское) поселение. Реальных полномочий и нормальных бюджетов на самом нижнем «этаже» власти так и не появилось, значительная часть денег уходит на функционирование самой местной администрации. Вот и стали уходить от двух уровней, причём двумя путями.

Первый вариант можно условно назвать «новомосковским», когда город выделили из района, а потом уже район «влили» в Новомосковск, образовав единый городской округ. Сейчас к этой схеме присматриваются и другие районы с крупными райцентрами вроде Алексина, Ефремова, Узловой или Щёкина.

Второй вариант «федеральный», когда поправка в 131-й закон позволила упразднять администрации райцентров и передавать их полномочия в администрации районов, не упраздняя само городское поселение, которое по-прежнему имеет своего главу МО, избранного из состава депутатов и свой бюджет. Так уже поступили в Арсеньеве, Белёве, Волове, Дубне, Ефремове, Одоеве, Куркине и Суворове, на очереди Богородицк и , похоже, Узловая.  

И тут сенсация: правительство уже одобрило поправки в федеральное законодательство, которые позволят вернуть прямые выборы глав муниципальных образований, против чего, к слову сказать, последовательно выступает губернатор Владимир Груздев: мол, этих глав потом никак не выгонишь.

В соседнем Подмосковье, не дожидаясь императивных изменений законов, новый губернатор Сергей Шойгу уже открыто заявил: институт наёмных сити-менеджеров неэффективен, будем возвращать прямые выборы руководителей муниципалитетов – глав администраций. А вот концепция поправок всё же оставляет лазейку для таких «нелюбителей» прямых выборов глав администраций, как Груздев. Предполагается, что всенародно избранный глава сможет возглавлять не администрацию, а местное Собрание, как это было в бытность Владимира Могильникова тульским градоначальником. Насколько эффективна была эта схема, достаточно убедительно изложено выше.

Поэтому наиболее демократичный вариант, это когда избираемый населением глава одновременно является руководителем исполнительно-распорядительного органа, то есть местной администрации. Но в таком случае неясно, что делать с городскими поселениями – райцентрами, где администрации упразднены. Там ведь тоже нужно будет избирать главу, но встраивать его придётся уже в состав Собрания депутатов.

Необходимо также иметь в виду, что в бытность Дудки главой региона были отменены прямые выборы депутатов районных Собраний, которые теперь формируются из делегированных поселенческих глав и депутатов. Теперь же, если избранный народом глава, скажем, городского поселения будет возглавлять и городскую администрацию, то есть входить во власть исполнительную, то как в Собрании районном он сможет быть уже во власти представительной?

Словом, противоречий хватает. И можно предположить, что Владимир Груздев, вынужденный считаться с новыми поправками в федеральное законодательство, введёт прямые выборы глав муниципальных образований, но сделает всё, чтобы это были безвластные главы-председатели, а не полновластные главы администраций, которых он по-прежнему хочет назначать по контракту. А народ, он ведь не того избрать может…