Надо учиться пользоваться механизмом бюджетного планирования.

За комментариями относительно перехода Тульского региона на долгосрочное планирование мы обратились к директору областного департамента финансов Александру Погудину.

В интервью газете «Московский комсомолец в Туле» он сообщил, что в отличие от некоторых других регионов, наша область не стала спешить с принятием трехлетнего бюджета еще в прошлом году. Впрочем, и не отказалась от долгосрочного планирования вообще, хотя Бюджетный кодекс оставляет это на усмотрение регионов.

Поспешали неспеша…

– В прошлом году мы на это не пошли по двум причинам, - поясняет Погудин. - Во-первых, необходимо было изучить опыт принятия среднесрочного бюджета и не допустить ошибок, которые всегда возникают, когда что-то в спешке принимается. Вторая причина состояла в том, что у нас множество законов и программ, которые действуют до 2010 года включительно. Их пришлось бы пересматривать, так как по Бюджетному кодексу на второй год трехлетнего бюджета создается резерв размере 2,5% , а на третий год - 5%-ный резерв. Это резервы, которые не распределяются по расходам и программам развития. В этом случае в 2010 году нам пришлось бы на сумму резерва сократить финансирование программ. Если бы мы приняли трехлетний бюджет в прошлом году, то должны были вносить изменения в более сорока программ, предполагающих их сокращение. И это создавало существенные трудности не только технического характера: ясно, что на 2 млрд. руб. надо сокращать программы, но в каком объеме каждую? Принятие трехлетнего бюджета в этом году исключает проблемы секвестрования программ, так они заканчивают свое действие в 2010 году. И у нас в 2011 году (на второй год) создан резерв под 2 млрд. руб., но под него нет программ, и все логично легко принимается.

В то же время, по словам главного финансиста области, в следующем году все программы будут все равно пересматриваться, поскольку часть из них еще продолжает действовать до 2012 года. Так что в следующем году будут приведены в порядок и бюджет, и программы – все будут действовать на период 2009-2012 годов. Кроме того, программы будут формироваться на новых принципах. Их будут принимать под конкретные цели. Раньше цели также определялись, но зачастую были декларативными: улучшить, углубить, достичь какого-то социального эффекта. А теперь любой эффект выражается в конкретных цифрах: снижение заболеваемости, или повышение продолжительности жизни, или сокращения травматизма на дорогах, или увеличения посещаемости музеев и театров – считается, что они не просто должны существовать и получать деньги на существование, а приносить какую-то пользу людям. Определились в областной администрации и с критериями полезности. Как это будет осуществляться на практике – дело ближайшего будущего.

Как бюджетники перейдут на рыночные рельсы

Другое достоинство трехлетнего бюджета, считает Александр Погудин, в том, что он «синхронизируются все процессы: строительства, реконструкции, планов в системе образования, здравоохранения, по закупке оборудования, по внедрению каких-то методик», т.е., основываясь на каких-то стабильных объемах финансирования, каждая отрасль, каждое бюджетное учреждение может планировать свою работу и согласовывать программы. К примеру, строительство школы относится и к департаменту строительства, и к департаменту образования. В результате, создается как бы общая картина развития территории на ближайшие 3 года, чего не было последние 20 лет, в течение которых мы жили, по образному выражению Погудина, «от получки до зарплаты». Почему это плохо, собеседник «МК в Туле» пояснил так:

- Программы ориентировались также на один год, ведь было не понятно, что будет в следующем году. И писали фантастические картины на будущее, т.к. не было никаких ограничителей. Зачастую у нас (не только в нашей области – это же всероссийская болезнь финансов) существовали программы, которые на последующий финансовый год реально отражали действительность, а потом и в пять, восемь, десять раз подскакивали по объемам финансирования. Но они были приняты и ориентировали отрасль соответсвующим образом: есть такой документ, нам обещали пятикратно увеличить финансирование – давайте денег. Во- первых, это создавало иллюзии, люди расхолаживались: ну что мы будем упираться, как-то экономить, когда в следующем году, через два года в пять раз больше отвалят. И всегда ожидания не оправдывались: реальность есть реальность – никаких пятикратных темпов роста экономики за два года просто немыслимо. И всегда приходилось идти на обрезание этих программ под фактическое наличие денег. Кому это надо – каждый раз обманываться? Строились замки на песке, а потом, когда мы подводили под них фундамент, эти замки рушились. Сегодня, если мы определили трехлетний бюджет, то он достаточно стабилен. Он может быть больше, причем с высокой степенью вероятности, может быть меньше, если произойдут какие-то непрогнозируемые события, скажем, в стране или чрезвычайная ситуация в регионе. Но в целом в бюджет заложены достаточно твердые цифры. Пусть они не соответствуют тем ожиданиям, которые всегда были, но, в любом случае, люди будут привыкать жить по средствам. И тогда раскрывается потенциал поиска дополнительных ресурсов, которые сегодня появляются у бюджетных организаций. Так, мы не включаем в доходы бюджета доходы от предпринимательской деятельности. С прошлого года эти деньги являются как бы «наваром» к бюджету. Раньше они включались в бюджет и использовались нами на финансирование, теперь бюджетные учреждения, имея стабильный бюджет, могут заработать «на стороне» и самостоятельно использовать эти деньги – в процесс их использования мы не вмешиваемся. Могут направить на развитие, могут на повышение зарплаты – мы переходим на отраслевые системы оплаты труда, и у руководителей появляется возможность в рамках бюджетных средств регулировать заработную плату гораздо более самостоятельно и оперативно, чем сейчас. Появляются еще внебюджетные средства: от аренды, от услуг и т.д., которые тоже можно использовать. Плюс мы приняли документ об автономных бюджетных учреждениях, и те коллективы, которые захотят быть максимально самостоятельными и работать в условиях максимально приближенных к рыночным, могут перейти в статус автономного учреждения. В этом случае бюджет уже будет покупать у них услуги, т.е. бюджетная услуга становится товаром, а мы просто финансируем смету. Например, у музея покупаем количество посещений, и чем больше в музей ходит людей, тем больше он будет зарабатывать.

Впрочем, не вся бюджетная сфера в один момент перейдет на рыночные рельсы. Потому что невозможно обеспечить, к примеру, фельдшерско-акушерский пункт на селе таким количеством населения, чтобы он сам себя окупал, но он обязательно нужен даже при десяти посещениях: если его нет, то возникает угроза здоровью людей. Тут уже не до рыночных расценок и тарифов, поэтому полностью ориентироваться на рынок бюджетная сфера не будет.

Сможет ли наш губернатор «откусить» побольше

Оказывается, главной сложностью в составлении трехлетнего бюджета является вовсе не недостаток опыта, а существующая некоторая неопределенность на федеральном уровне, связанная с предоставлением регионам определенных финансовых ресурсов. На высшем уровне тоже в соответствии с Бюджетным кодексом формируется нераспределенный резерв на каждый второй, третий год бюджета. Эти резервы гораздо больше в процентном и абсолютном выражении, чем у субъекта. Для примера, по фонду финансовой поддержки регионов на выравнивание бюджетной обеспеченности резерв в 2011 году превышает 86 млрд. руб. Это сумма, равная трем сегодняшним бюджетам Тульской области. Но сколько из этого получит каждый субъект – неизвестно: средства запланированы, но они запланированы на всю Россию, и затем будут распределяться постановлением правительства и отдельными решениями. Так что перед каждым главой региона, похоже, стоит задача постараться «откусить» побольше». Сумеет ли Вячеслав Дудка – посмотрим. Впрочем, все не столь брутально, поскольку неопределенность составляет все же лишь 10-20% от общей суммы федеральной поддержки.

– База для того, чтобы планировать, имеется неплохая, подчеркивает директор департамента финансов. - Особенно это касается расходов длительного периода, скажем, строительство жилья, социальных объектов. Когда мы точно будем знать, какие средства будем получать, сможем и более оперативно распоряжаться собственными средствами. К примеру, ускорить выделение своих денег, зная, что к окончанию строительства будут выделены еще и федеральные. В конечном итоге это очень хорошая мера, надо учиться пользоваться механизмом бюджетного планирования. К чему мы, собственно, и приступили.

Стремление к донорству

Несмотря на то, что бюджет Тульской области по-прежнему дефицитный, в 2011 году мы становимся недотационными. Вообще-то такое решение будет принято в Москве, и от желаний туляков, похоже, в этом деле не многое зависит. Так, есть специальные методики оценки бюджетной обеспеченности, принятые правительством. По этим методикам берется статистика развития региона за последние 3 года и по ним делается экстраполяция на будущее. В данном случае за основу взяты 2005-2007 годы. В этот период собственные доходы консолидированного бюджета росли следующим образом: 2005 год -20,7 млрд. руб., 2006- 23,8 млрд. руб., прирост – 15 %; 2007 год – 32,8 млрд., прирост уже 38 %; 2008 год – запланировано 38,2 млрд. руб. Сегодня у нас налоги поступают с увеличением к прошлом году более чем на 40 %, и по темпам прироста собственных доходов наша область - лидер в ЦФО.

Впрочем, как пояснил Александр Погудин, бездотационность означает лишь то, что не будут поступать деньги из единственного фонда, который называется «Фонд финансовой поддержки регионов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности». В сущности, это говорит о том, что бюджетная обеспеченность области вышла на средний российский уровень, только и всего. В то же время дотации из этого фонда составляют всего лишь 20% от федеральных средств, которые регион получает. Остальные 80% остаются – это дорожное, жилищное строительство, нацпроекты. Это льготы, которые финансируются по 122 федеральному закону и т.д.

– Если мы в этом году 1,9 млрд. руб. получаем из фонда в виде дотаций, то общая сумма средств, получаемых из федерального бюджета – около 8 млрд. руб. В 2009 году у нас будет 1,5 млрд. руб. дотаций, в 2010 – 1 млрд., в 2011 – уже ноль, поясняет главный тульский финансист. - Что такое потеря 1 млрд. рублей в 2011 году по сравнению с 2010 годом? Если у нас в консолидированном бюджете 50 с лишним миллиардов рублей собственных денег и 1 млрд. мы потеряем? Это 1,8% в объеме финансовых ресурсов без учета федеральных средств. А если добавим к нашим еще федеральных 7 млрд.руб., которые поступают в виде субвенций, то получается, что теряем 1,5 %. Тоже приличные деньги, но это объективно, потому что Тульская область стала в три раза богаче в бюджетном отношении, чем в 2005 году. И федерация говорит, мол, вы молодцы, достигли, теперь этот миллиард мы отдадим на развитие, допустим, Дальнего Востока.

Кстати, Тульская область оставляет у себя существенно больше 80% всех налогов, которые собираются на территории. В среднем по России этот показатель - 60%. Это связано со структурой нашей экономики. Дело в том, что у нас основные налогоплательщики являются крупнейшими экспортерами. Это металлурги, химики, оружейники. А экспорт - это освобождение от НДС (основной источник федерального бюджета – это НДС), и получается, что Тульская область в виду того, что у нас огромная доля экспорта, практически НДС не платит.

Елена Шулепова.